Directive sur les voyages – Logement

Contexte

Les fonctionnaires s’estimant lésés ont effectué du travail de relève pour Ministère A à divers endroits et à différentes dates entre septembre 2021 et mars 2023, durant des périodes allant de deux (2) semaines à deux (2) mois. Les fonctionnaires s’estimant lésés ont résidé dans des logements de l’État et par la suite, ils ont présenté des demandes de remboursement des dépenses liées à l’indemnité pour logement privé non commercial (ILPNC) qui concernent la partie de leur voyage au cours de laquelle un occupant assigné en permanence était soit présent soit absent de la résidence. Entre février 2022 et mars 2023, les demandes de remboursement des fonctionnaires s’estimant lésés ont été refusées. Entre le 6 avril 2022 et le 24 avril 2023, au total, 30 griefs individuels ont été déposés par 27 employés.

Avant la ratification de leur convention collective, des employés du Ministère A ont été subordonnés au Manuel de la gestion des finances (MGF) du Ministère A qui avait été interprété antérieurement par le comité C. La direction du Ministère A avait jugé antérieurement que les logements de l’État n’étaient pas des installations du gouvernement ou des casernes, étant donné l’absence de la composante institutionnelle/non résidentielle des logements gouvernementaux et institutionnels, ce qui éliminait de sa portée tout ce qui pouvait être comparable à un lieu de résidence privé, même si le gouvernement en était propriétaire. Par conséquent, la pratique ministérielle antérieure était d’estimer que l’habitation d’un logement de l’État durant le déplacement rendait admissible à l’ILPNC.

Le Conseil du Trésor et l’agent négociateur ont signé une convention collective dans laquelle les parties ont choisi d’adhérer à la Directive sur les voyages du Conseil national mixte (DV du CNM), entre autres directives du CNM. Les fonctionnaires s’estimant lésés ont déposé ces griefs suivant la ratification de la convention collective.

Grief

Les employés contestent le refus de traiter les demandes de remboursement pour l’ILPNC qui découlent de périodes de travail de relève dans des collectivités éloignées. Ils estiment être admissibles à cette indemnité, selon ce que qui est prévu dans Directive sur les voyages du CNM et qui figure dans la convention collective qui gouverne les conditions d’emploi. Les fonctionnaires s’estimant lésés soulignent que l’admissibilité des employés du Ministère A à cette indemnité a été confirmée de nombreuses fois antérieurement, alors des employés du Ministère A aux prises avec des circonstances semblables l’ont obtenue. En revanche, l’employeur est préclus de refuser cette indemnité aux employés, car ils se sont fiés à ces décisions antérieures pour organiser leur voyage, et s’ils avaient su que ces demandes de remboursement seraient refusées, ils auraient organisé leur voyage différemment.

Présentation de l’agent négociateur

Le représentant de la partie syndicale a expliqué que 27 membres et réservistes du Ministère A ont déposé les 30 griefs qui sont abordés au cours de cette audience de grief. Il a précisé que les griefs ont été déposés après que la partie syndicale a ratifié sa première convention collective. Avant la ratification de la convention collective, le Ministère avait élaboré sa propre directive sur les voyages formulée dans un langage semblable à celui de la DV du CNM. L’agent négociateur est d’avis que le langage qui définit le logement privé non commercial dans la DV du CNM n’est pas incompatible avec la directive du Ministère ayant permis le versement de l’ILPNC. Le représentant a soutenu que le Ministère reconnaissait que la nature privée et résidentielle du logement ne correspondait pas à un logement gouvernemental ou institutionnel, car il ne comportait pas l’aspect institutionnel lorsque le versement de l’indemnité a été accordé dans des circonstances semblables en vertu de la directive du Ministère.

Le représentant de la partie syndicale a examiné les décisions du Comité externe d’examen qui précisaient la nature privée des logements de l’État lorsqu’ils sont loués en permanence ou à long terme à un autre employé au moment où le fonctionnaire s’estimant lésé y a séjourné. Il a souligné que dans toutes les décisions, le logement était qualifié de logement privé, et non d’institution gouvernementale, compte tenu de l’absence de l’aspect institutionnel qui est requis pour qu’il s’agisse d’un logement gouvernemental ou institutionnel, en vertu de la Directive. Il a mis en évidence le fait qu’un comité ait recommandé la décision voulant qu’un séjour dans un logement de l’État ne soit pas nécessairement fatal pour le cas, car les membres ont séjourné dans différents logements de l’État, y compris des installations institutionnelles, des résidences vacantes et des résidences louées de façon continue à d’autres membres. Il était précisé que seules les résidences occupées activement par un autre membre reflétaient le caractère privé nécessaire pour recevoir l’ILPNC.

Le représentant de la partie syndicale a mis l’accent sur le caractère privé et résidentiel des propriétés, car elles sont louées à long terme ou en permanence à des employés individuels qui paient le loyer en versant un montant qui est retenu sur leur paye en échange de l’utilisation et de la possession exclusive de la propriété, comme le prévoient les ententes d’occupation que les employés signent lorsqu’ils louent ces logements. Il a examiné les principes de l’interprétation et cité le témoignage du Conseil du Trésor dans Pilon c. Le Canada (Conseil du Trésor-ministère des Transports) (2011 CRTFP 114) qui a laissé entendre que la DV du CNM vise « à prévoir le versement d’une indemnité aux employés qui effectuent un voyage en service commandé et qui choisissent de séjourner avec des amis ou des proches plutôt que dans un établissement commercial […] [Cependant], il n’a jamais été envisagé [pour] un employé ayant décidé de séjourner dans sa propre résidence […] ». Le Comité a posé des questions sur les dépenses que les fonctionnaires s’estimant lésés ont engagées durant leurs séjours à ces endroits. Le représentant de la partie syndicale a précisé que l’ILPNC est vue comme un élément incitatif qui vise à encourager les économies de coûts et a cité le paragraphe 34 dans 2011 CRTFP 114 qui décrit l’argument de gain personnel comme peu convaincant. Le représentant a ajouté que les déclarations sous serment formulées par deux (2) des fonctionnaires s’estimant lésés appuyaient la nature privée de la résidence.

Il a souligné qu’à l’un des endroits où un fonctionnaire s’estimant lésé a résidé, les recherches dans Google proposent seulement deux (2) hôtels et leur accessibilité est saisonnière et onéreuse. Cela visait à souligner les économies de coûts engendrées par le choix des fonctionnaires s’estimant lésés de séjourner dans le logement privé d’un autre employé pendant l’absence de celui‑ci. Le Comité a posé des questions afin de déterminer si les fonctionnaires s’estimant lésés avaient le choix ou devaient séjourner dans une résidence en particulier. Le représentant de la partie syndicale a répondu qu’ils n’avaient probablement accès à aucun autre logement, ou que les autres options coûtaient plus cher, et expliqué que souvent, la personne choisit l’option la moins dispendieuse. Il a ajouté qu’en général, les options commerciales ne sont pas prises en compte et que dans ce cas-ci, les fonctionnaires s’estimant lésés se sont fiés à leur expérience antérieure, alors que l’ILPNC était versée aux employés qui séjournaient dans le logement de l’État d’un autre employé, mais que la déclaration sous serment d’un fonctionnaire s’estimant lésé précisait que l’occupant avait consenti à ce qu’il s’installe à sa résidence durant son séjour.

Le représentant de la partie syndicale a conclu en disant que le Ministère avait refusé à tort l’admissibilité à l’ILPNC, étant donné que l’aspect institutionnel des logements du gouvernement était bel et bien absent dans le cas du logement en question, faisait en sorte que ce logement présentait les caractéristiques d’un logement résidentiel privé. De plus, il a soutenu que cette situation est unique à ce ministère dont les employés travaillent temporairement dans les collectivités les plus éloignées et isolées du Canada et promeuvent les principes sous-jacents de la DV du CNM, compte tenu des économies de coût et de la souplesse des dispositions qui tiennent compte des exigences opérationnelles. En revanche, il a mentionné que les fonctionnaires s’estimant lésés se fiaient à la pratique antérieure du Ministère selon laquelle l’indemnité était accordée, et que cela empêchait le Ministère de refuser le remboursement en citant 2018 CA LA 7698.

Présentation du ministère

Le représentant du Ministère a expliqué que lorsque la partie syndicale a ratifié la convention collective, moment auquel la FPN a choisi d’adhérer à la DV du CNM, le Ministère comprenait que la convention collective avait préséance sur les politiques, directives et manuels. Il a clarifié l’objet de la DV du CNM et souligné que le Ministère a demandé une orientation au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) à deux reprises et a renvoyé à la question trois (3) du Communiqué du Comité des voyages en service commandé de 2017 qui appuyait l’orientation du SCT selon laquelle l’employé qui réside dans un logement du gouvernement n’est pas admissible à l’ILPNC durant un voyage en service commandé, conformément à ce que prévoit la DV du CNM.

Le représentant du Ministère a ajouté que la DV du CNM ne prévoit aucune différence en fonction du statut d’occupation du logement de l’État. Il a présenté la notion voulant que selon l’intention de la DV du CNM, si le logement correspond à la définition de logement gouvernemental et institutionnel, l’ILPNC ne devrait pas être versée. Il a précisé l’absence d’une autorité pouvant revoir unilatéralement l’intention définie de la DV du CNM, et que cette autorité relève du processus d’élaboration conjointe appelée la révision périodique au CNM.

En réponse aux arguments de l’agent négociateur, le représentant du Ministre a formulé les réponses du Ministère. Il a convenu que la définition de logement privé non commercial qui figure dans la DV du CNM n’est pas contraire au Manuel du Ministère A, mais a souligné que le Manuel du Ministère A comprenait un autre article qui stipule tout particulièrement que l’ILPNC serait versée aux employés en déplacement dans des régions isolées qui résident dans un logement de l’État comparable à un lieu de résidence privé. Il a souligné qu’aucune disposition de ce genre ne figurait dans la DV du CNM. D’ailleurs, le Communiqué du Comité des voyages en service commandé du CNM de 2017 contredit cette admissibilité en vertu de la DV du CNM.

En ce qui concerne l’interprétation de location à long terme ou en permanence d’un logement de l’État en tant que logement privé non commercial formulée par le Comité externe d’examen, le représentant du Ministère a soutenu que les interprétations antérieures n’étaient pas pertinentes. Il a souligné que le Comité externe d’examen élabore ses constatations en se fondant sur la législation et sur les principes généraux du droit administratif et du droit du travail. À l’inverse, les griefs traités par le CNM sont fondés sur l’esprit de la DV du CNM. Il a ajouté que dans ce cas-ci, selon le Ministère, l’intention de l’ILPNC est de rembourser au voyageur les coûts d’un cadeau de remerciement offert au propriétaire du logement. Cela dit, il a répété que le Comité n’est pas tenu de suivre ni les interprétations du Comité externe d’examen ni les pratiques antérieures du Ministère à la suite de ces interprétations, et précisé que toutes remontent à une période qui précédait la syndicalisation des fonctionnaires s’estimant lésés.

En réponse à l’argument de l’agent négociateur voulant que le Ministère ne puisse refuser le remboursement à cause d’une pratique antérieure du Ministère, le représentant du Ministère a soutenu qu’il faudrait que la préclusion découle des assurances ou d’un engagement selon lequel l’ILPNC continuerait d’être accordée pour cette raison après la ratification de la convention collective, soulignant que plusieurs communications du sous-ministre et des Relations de travail informaient de l’ajout de nouvelles conditions de travail. Il a mentionné que des rappels avaient aussi été envoyés aux gestionnaires afin qu’ils prennent connaissance des diverses conventions collectives et politiques, puisque plusieurs points importants les différencient.

Le représentant du Ministère a souligné que les défis du Ministère en matière de recrutement, de maintien en poste et de cheminement professionnel paraissaient davantage dans les lieux isolés et éloignés. Il a ajouté qu’il est connu que l’ILPNC est vue comme un incitatif à l’appui de l’acceptation d’affectations de travail de relève dans des lieux éloignés et moins attrayants. Cependant, il a précisé que la DV du CNM prévoit le remboursement des dépenses raisonnables nécessaires qui sont encourues durant le déplacement en service commandé pour que l’employé n’ait pas à payer de sa poche. Le représentant a conclu en disant que les fonctionnaires s’estimant lésés ont été traités conformément à la DV du CNM, car ils ont séjourné dans un logement de l’État, peu importe son statut d’occupation, et que le versement de l’ILPNC pourrait être vu comme un gain personnel, alors que cela est clairement contraire à l’esprit de la DV du CNM.

Décision du Comité exécutif

Le Comité exécutif a examiné le rapport du Comité des voyages en service commandé et a noté qu’il ne parvenait pas à un consensus sur la question de savoir si les fonctionnaires s’estimant lésés avaient été traités dans le cadre de l’esprit de la Directive. Le Comité exécutif n’a pas pu parvenir à un consensus sur cette question. Pour ces raisons, le Comité exécutif était dans une impasse.